Bankgeheimnis: Die Schweiz gerät unter Druck
Bankgeheimnis und Steuerwettbewerb
Interpellation vom 18. Juni 1999
Frontale Angriffe der OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) auf das Bankkundengeheimnis veranlassten Nationalrat Ulrich Schlüer am 18. Juni 1999 zu folgender Interpellation:
Der Ministerrat der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat kürzlich 19 Empfehlungen an die OECD-Mitgliedländer zur Beseitigung des als schädlich eingestuften Steuerwettbewerbs zwischen den Staaten verabschiedet.
Die Schweiz übte als OECD-Mitglied bei der Verabschiedung dieser 19 Empfehlungen offenbar Stimmenthaltung, womit ihre Haltung gegenüber diesen doch sehr gewichtigen OECD-Empfehlungen als diffus und unklar erscheint: Einerseits scheint der Bundesrat diese Empfehlungen nicht zu begrüssen, andererseits scheint er sie durch Verzicht auf das auch der Schweiz zustehende Vetorecht aber auch nicht verhindern zu wollen.
In ihrem Kern zielen die OECD-Empfehlungen insbesondere gegen das Bankkundengeheimnis. Angesichts der Bedeutung dieses Bankkundengeheimnisses für den schweizerischen Finanzplatz ist die Haltung des Bundesrats zum ganzen Fragenkomplex von grosser Bedeutung. Deshalb ersuchte Nationalrat Ulrich Schlüer in einer kurz vor Ende der Juni-Session eingereichten Interpellation den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:
1. Teilt der Bundesrat die Haltung der OECD, wonach Steuerwettbewerb zwischen Staaten als "schädlich" einzustufen ist?
2. Was verspricht sich der Bundesrat von der von der OECD angestrebten Ausmerzung dieses Steuerwettbewerbs auf internationaler Ebene für die Schweiz?
3. Haben Anstrengungen des Bundes, von schweizerischen Kantonen oder Gemeinden, im Rahmen des nationalen und internationalen Standortwettbewerbs attraktive steuerliche Bedingungen zu schaffen, je "schädliche" Auswirkungen im Sinne der OECD-Terminologie bewirkt?
4. Ist, da die vom Bundesrat nicht bekämpften OECD-Empfehlungen in ihrem Kern auf die Beseitigung des Bankkundengeheimnisses zielen, die Schlussfolgerung zutreffend, dass die Landesregierung an der weiteren Aufrechterhaltung des Bankkundengeheimnisses in der Schweiz nicht mehr sonderlich interessiert ist?
5. Was verspricht sich der Bundesrat von einer generellen Aufweichung oder gar Beseitigung des Bankkundengeheimnisses gemäss OECD-Empfehlungen?
6. Worin erblickt der Bundesrat die Vorteile der schweizerischen Mitwirkung in den OECD-Gremien als Vollmitglied, wenn unser Land sich in wichtigen, für den schweizerischen Finanzplatz entscheidenden Fragen in unverbindliche Stimmenthaltung flüchtet?
Begründung
Die rechtliche Verankerung und Absicherung des Bankkundengeheimnisses erwies sich in der Vergangenheit zweifellos als tragender Pfeiler des Zehntausende von Arbeitsplätzen sichernden Finanzplatzes Schweiz mit seiner internationalen Ausstrahlung.
Ausserdem lässt funktionierender steuerlicher Wettbewerb sowohl auf nationaler wie auf internationaler Ebene eine obere Grenze der Besteuerung wirksam werden, die den Einzelnen vor übermässiger Besteuerung schützt, die der privaten Initiative die im Rahmen der verfassungsmässig garantierten Wirtschaftsfreiheit erwünschte Entfaltungsmöglichkeit belässt.
Nicht zuletzt solchen Grundsätzen, denen der Staat früher jahrzehntelang nachgelebt hat, verdankt unser rohstoffarmes Land seine wirtschaftliche Entfaltung und seinen Wohlstand. Aus der gegenüber den OECD-Empfehlungen gegen den Steuerwettbewerb eingenommenen Haltung des Bundesrates lässt sich ein deutliches Abrücken der bundesrätlichen Politik von bisher eingenommenen Standpunkten sowohl bezüglich Bankkundengeheimnis als auch bezüglich bisher geltenden Besteuerungsgrundsätzen vermuten.
Eine politische Neuausrichtung in den erwähnten für die Schweiz äusserst sensitiven Belangen verlangt nach Transparenz der bundesrätlichen Politik für das Parlament und die Öffentlichkeit.
Antwort des Bundesrates (13. Dezember 1999)
1. Der Bundesrat hat seine Enthaltung zum OECD-Bericht über die schädliche Steuerkonkurrenz umfassend erläutert und auch ganz klar seine ablehnende Haltung sowohl zum Bericht als auch zu den Empfehlungen ausgedrückt. Insbesondere wurden die für die Schweiz relevanten Empfehlungen 4, 7, 8, 14 und 15 abgelehnt. Der Bundesrat hat ausdrücklich erwähnt, dass die Schweiz die Ergreifung des Vetos zum Bericht und den Empfehlungen ernsthaft erwogen habe. Um die Annahme des Berichts durch die anderen OECD-Mitgliedstaaten nicht zu verhindern, hat sich der Bundesrat zur Stimmenthaltung entschlossen. Seine Haltung zu dieser Frage ist also in keiner Weise diffus, sondern klar und unmissverständlich.
Nach Auffassung des Bundesrates wirkt die Konkurrenz zwischen den Steuerhoheiten der Einführung von konfiskatorischen Steuerordnungen, welche die Entwicklung von Unternehmungen und Wirtschaft behindern, entgegen und verhindert eine Nivellierung der Steuerbelastung nach oben. Ohne den positiven Charakter der Steuerkonkurrenz in Frage zu stellen, ist jedoch einzuräumen, dass gewisse Formen dieses Wettbewerbs wirtschaftlich schädliche Auswirkungen haben können. Die Hauptschwierigkeit besteht dabei in der Abgrenzung von schädlicher und unschädlicher Steuerkonkurrenz zwischen den Staaten. Der OECD-Bericht, einzig auf die sogenannt "mobilen" Finanzaktivitäten ausgerichtet, stellt keine Gesamtbetrachtung der steuerlichen Konkurrenzsituation zwischen den Staaten an, was aus der Sicht des Bundesrates unakzeptabel ist.Beispielsweise wird auf die Unterschiede zwischen den Staaten bezüglich Lage, Rohstoffvorkommen und Anteil des Dienstleistungssektors im Verhältnis zur gesamten Produktion nicht Rücksicht genommen. Aufgrund der Einseitigkeit des Berichts entsteht zum Teil der Eindruck, einzig der fehlende Informationsaustausch und das Bankgeheimnis würden als schädlich im Sinne des Berichts betrachtet. Diese einseitige Betrachtungsweise konnte nicht akzeptiert werden.
2. Der Bundesrat hat seine Einschätzung der Qualität und Bedeutung des erwähnten OECD-Berichts bereits in seiner Antwort auf Frage 1 erläutert und erklärt, dass er die Steuerkonkurrenz grundsätzlich befürwortet. Eine Abschaffung der Steuerkonkurrenz auf internationaler oder innerschweizerischer Ebene ist auch nicht zu befürchten. Zudem anerkennt sogar der Bericht selbst die Notwendigkeit der Steuerkonkurrenz. Er richtet sich einzig gegen ihre schädlichen Auswirkungen; in der Umschreibung, was schädlich sein soll, liegt nun allerdings die grosse Schwierigkeit. Es ist dabei interessant festzustellen, dass gewisse Staaten die 19 Empfehlungen des Berichts - unter anderem auch Empfehlung 15, wonach keine neuen präferentiellen Steuerregimes geschaffen werden dürfen - zwar unterzeichnet, nach Annahme des Berichts jedoch trotzdem neue attraktive steuerliche
Entlastungsmassnahmen eingeführt haben.
3. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die geltenden bundesrechtlichen und kantonalen Steuerregimes keine schädliche Steuerkonkurrenz schaffen. Aus internationaler Sicht existieren zur Zeit weder im internen Recht noch in den Staatsverträgen irgend welche Bestimmungen, die es erlauben würden, das schweizerische Steuersystem als "schädlich" zu bezeichnen.
4. Die Bestrebungen der OECD im Hinblick auf die Beseitigung des Bankgeheimnisses sind nicht neu. Erste Vorstösse in dieser Richtung wurden bereits in den achtziger Jahren unternommen. Der Bundesrat hat diese Vorkehren der OECD zu jedem Zeitpunkt vehement bekämpft. Er hat wiederholt betont, dass die Geheimhaltungspflicht eine ausserordentlich wichtige Komponente der schweizerischen Rechtsordnung darstellt. Sie darf aber nicht als Schutzschild für kriminelle Aktivitäten dienen, die dem gesamten Finanzplatz Schaden zufügen können. Die Haltung der Schweiz ist hier in der letzten Zeit klar zum Ausdruck gebracht worden. In Fällen von Geldwäscherei und Steuerbetrug kann das Bankgeheimnis im Rechtshilfeverfahren aufgehoben werden. Zudem gewährt die Schweiz Amtshilfe im Bereich der Börsenaufsicht. In jüngster Zeit ist durch die Änderung des Strafgesetzbuches auch ein verstärktes Engagement bei der internationalen Korruptionsbekämpfung beschlossen worden.
Der Bundesrat kann dem Interpellanten jedoch mitteilen, dass die Schweiz sich gerade in diesen Monaten entschieden gegen die auf das Bankgeheimnis gerichteten Bestrebungen der Arbeitsgruppe Nr. 8 des Fiskalkomitees der OECD (im Nachfolgenden WP8) zur Wehr setzt. Dabei wird berücksichtigt, dass das Parlament kürzlich die Wichtigkeit des Bankgeheimnisses betont und eine auf dessen Aufhebung gerichtete Motion klar abgelehnt hat (96.3452 Motion Ziegler vom 1. Oktober 1996). Die Gründe, weshalb der Bundesrat der Stimmenthaltung, verbunden mit einer deutlichen Erklärung gegenüber der Ausübung des Vetorechts den Vorzug gegeben hat, finden sich in den Ziffern 1 und 6.
5. Im Zusammenhang mit dieser Frage drängt sich eine Präzisierung auf. Der Bericht über die schädliche Steuerkonkurrenz enthält 19 Empfehlungen mit unterschiedlichen Stossrichtungen. Sie betreffen das interne Recht der Staaten, das Staatsvertragsrecht wie auch den multilateralen Bereich und befassen sich schwergewichtig mit Fragen der internationalen Amtshilfe. Eine einzige dieser Empfehlungen (Empfehlung 7) zielt auf eine Aufweichung des Bankgeheimnisses ab, wenn sich dieses als Hindernis für den Informationsaustausch erweisen sollte. Die Schweiz hat diese Empfehlung in ihrer Enthaltungserklärung ausdrücklich abgelehnt. Der Bericht und seine Empfehlungen gehen also weit über die Fragen des Bankgeheimnisses hinaus, welches insbesondere Gegenstand der gegenwärtigen Arbeiten im Rahmen der WP 8 bildet. Die Empfehlungen des Berichts dürften sich, falls die Mitgliedstaaten sie auch tatsächlich umsetzen werden, vielmehr im Bereich der steuerlichen Vorzugsbehandlungen auswirken.
Der Bericht der WP 8 zum Bankgeheimnis dürfte jedoch wesentlich direktere Auswirkungen auf die spezifische Frage nach dessen Lockerung haben. Zur Zeit liegen zwei Entwürfe der WP 8 vor, die von unterschiedlich starken Massnahmen ausgehen. Mit der Verabschiedung des OECD-Berichts zum Bankgeheimnis ist Anfang des Jahres 2000 zu rechnen. Der Bundesrat wird zu gegebener Zeit zu diesem Bericht Stellung nehmen. Der Bundesrat wird sich jedoch auch weiterhin gegen die Bestrebungen der OECD, die auf eine Schwächung des Bankgeheimnisses abziehen und die daher im Widerspruch zur Innenpolitik der Schweiz stehen, zur Wehr setzen. Er stellt fest, dass diejenigen Staaten, die mit Bezug auf das Bankgeheimnis in einer mit der Schweiz vergleichbaren Situation sind, in den letzten Jahren keine fundamentalen rechtlichen Änderungen in diesem Bereich vorgenommen haben. Der Bundesrat sieht - insbesondere nach der kürzlichen Ablehnung der Motion Ziegler durch das Parlament - keine zwingenden Gründe, an der gegenwärtigen Situation etwas zu ändern. Welche Haltung allerdings die Schweiz zum OECD-Bericht selber einnehmen wird, lässt sich erst nach Vorliegen der definitiven Fassung dieses Berichts entscheiden.
6. Die OECD ist eine Organisation zur Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit unter den Industriestaaten. Ihre Aktivitäten sind vielschichtig und ihre Hauptziele sind die Sicherstellung des freien Kapitalverkehrs, die ökonomische Entwicklung nach den Grundsätzen des Marktes und ganz generell die Förderung der Grundsätze einer liberalen Wirtschaft. Das Steuerwesen ist eines von vielen Themen, mit denen sich die OECD, und insbesondere deren Fiskalkomitee befasst. Das Fiskalkomitee betreibt verschiedene Arbeitsund Untergruppen, darunter auch die bereits erwähnte WP 8 und das Forum über schädliche Steuerpraktiken. Die Tatsache, dass die Schweiz in bestimmten Bereichen des Steuerwesens gegenwärtig stärker unter Druck geraten ist, stellt jedoch sicherlich keinen Grund dar, unsere Mitwirkung in dieser Organisation in Frage zu stellen.
In einem komplexen Dossier, wie es der Bericht zur schädlichen Steuerkonkurrenz darstellt, gründen die Entscheide des Bundesrates stets auf vertieften politischen Überlegungen, und seine Stellungnahmen haben eine Vielzahl von Aspekten zu berücksichtigen. Der Bundesrat hat die Ergreifung des Vetos ernsthaft in Betracht gezogen. Diese Möglichkeit wurde er OECD auch für den Fall in Aussicht gestellt, dass der Bericht nicht eine globalere und ausgewogenere Betrachtungsweise des Begriffs der Steuerkonkurrenz zwischen den Staaten einnehme. Die Schweiz hat Begehren von höchsten Stellen aus allen Staaten der G 7 erhalten mit dem Anliegen, den Staaten, die diesen Bericht verabschieden wollten, doch diese Möglichkeit zu lassen, selbst wenn sich die Schweiz mit dessen Inhalt nicht einverstanden erklären könne. Wäre die Verabschiedung des OECD-Berichts durch die Schweiz verhindert worden, hätte dies das Problem keineswegs vom Tisch gewischt. Zum einen hätte ein solches Thema in anderen Gremien (G 7, EU), in denen die Schweiz keine Mitsprachemöglichkeit besitzt, erneut aufgebracht werden können. Zum andern bleibt jeder Staat frei, gegenüber einem anderen Staat auf dessen Vorgehen, namentlich mittels Gegenmassnahmen zu reagieren, da die OECD mehr die Rolle eines Koordinationszentrums als eines Entscheidgremiums einnimmt. In diesem Kontext hat der Bundesrat davon Abstand genommen, den Bericht mittels eines Vetos zu verhindern, und hat sich auf eine Stimmenthaltung beschränkt, allerdings verbunden mit der bereits erwähnten ausführlichen Erklärung, was im Rahmen der OECD schon als sehr deutliche Willensäusserung gilt. Die Enthaltung erschien dem Bundesrat unter den erwähnten Umständen als angemessenste Möglichkeit, seine Missbilligung des Berichts zum Ausdruck zu bringen, ohne gleichzeitig ein Anwachsen des Druckes auf die Schweiz zu provozieren."
Der Interpellant verlangt Diskussion. Diese findet zu einem späteren Zeitpunkt statt.