Die Schweiz und der IWF
Einfache Anfrage vom 8. Oktober 1998
Die krisenhaften Entwicklungen auf den Finanzmärkten Asiens, Russlands und Lateinamerikas haben den Internationalen Währungsfonds (IWF) zu massiven, teilweise überstürzt erfolgten Stützungsaktionen in der Höhe Dutzender Milliarden Dollar veranlasst, ohne dass die Stabilisierung der massiv aus dem Gleichgewicht geratenen Finanzmärkte erreicht werden konnte.Das IWF-Direktorium scheint ratlos. Zahlreiche Fachleute werfen der IWF-Leitung gar vor, mit offensichtlichen Überreaktionen krisenhafte Entwicklungen teilweise regelrecht losgetreten, teilweise verstärkt statt eingedämmt zu haben.
Die Schweiz ist bekanntlich am IWF und dessen Programmen beteiligt. Zum tatsächlichen finanziellen Umfang der schweizerischen Beteiligung liegen widersprüchliche Angaben vor. Deshalb ersuche ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:
A. Zur Politik des IWF
1. In welchem Umfang ist der IWF in den verschiedenen Krisenregionen der Welt, in Asien, in Russland und in den ehemaligen Ostblockländern, in Lateinamerika sowie in Afrika mit IWF-eigenen Mitteln engagiert?
2. Mit was für Partnern zusammen hat der IWF in den einzelnen Krisenregionen «Stützpakete» geschnürt? Welchen finanziellen Umfang haben diese Stützpakete und in welchem Umfang sind IWF-eigene Mittel in solchen Stützpaketen enthalten?
3. Wie beurteilt der Bundesrat die Bonität der ausstehenden Guthaben des IWF in den verschiedenen Krisenregionen?
B: Engagement von Eidgenossenschaft und Nationalbank
4. In welchem Umfang sind Mittel der Eidgenossenschaft bzw. der Schweizerischen Nationalbank an Engagements des IWF beteiligt?
5. Ist die Schweiz bzw. die Schweizerische Nationalbank an Partnerorganisationen des IWF, die in IWF-Hilfspakete eingebunden sind, beteiligt? Wenn ja: In welchem Umfang ergeben sich aus solchen Beteiligungen weitere Verbindlichkeiten der Eidgenossenschaft bzw. der Nationalbank an IWF-Hilfspaketen?
6. Ist damit zu rechnen, dass von der Schweizerischen Nationalbank gewährte, bisher vom IWF offenbar nie abgerufene Garantiesummen in Milliardenhöhe im Rahmen der zumindest teilweise gescheiterten IWF-Stützungsaktionen in absehbarer Zukunft an den IWF oder an mit dem IWF verbundene Einrichtungen ausbezahlt werden müssen? Welche Höhe könnten solche Zahlungen annehmen?
7. Wie beurteilt der Bundesrat die vom IWF in den verschiedenen Krisenregionen verfolgte Politik? Sind Bundesrat und/oder Nationalbank in der Lage, auf die IWF-Politik wirksam Einfluss zu nehmen?
C. Goldreserven
8. Ist der Bundesrat angesichts der anhaltenden Erschütterungen auf wichtigen internationalen Finanzmärkten noch immer der Meinung, ein Teil der Goldreserven derSchweizerischen Nationalbank könne aufgelöst und abgestossen werden? Wie hoch beziffert er im Blick auf die aktuellen Entwicklungen die nicht mehr benötigten Goldreserven der Nationalbank?
Die Antwort des Bundesrates
1. In der Tabelle sind die finanziellen Engagements des Internationalen Währungsfonds (IWF) nach den vom Initianten definierten Regionen zusammengefasst. Die Beträge sind in Milliarden Schweizer Franken angegeben, wobei für die Umrechnung von Sonderziehungsrechten (SZR) in SFr der aktuelle Wechselkurs von 1.88 verwendet wird.
Asien: 43 Mrd; Russland: 26 Mrd; and. Transitionsländer: 9 Mrd; Lateinamerika: 24 Mrd; Afrika: 13 Mrd Stand: Oktober 98, Quelle IWF)
In der obigen Darstellung sind sämtliche Kredite angegeben, die in den entsprechenden Regionen tatsächlich ausbezahlt worden sind. In jüngster Vergangenheit hat der IWF vor allem denjenigen Ländern Kreditlinien eingeräumt, welche in tiefe Krisen geraten sind, namentlich Indonesien, Korea, Philippinen, Thailand und Russland. Die Kreditlinie an Indonesien beläuft sich auf 16 Mrd Fr, jene an Korea auf 30 Mrd Fr, Philippinen 2 Mrd Fr und Thailand 6 Mrd Fr. Ausser den Philippinen haben diese Länder jedoch die ihnen zugesprochenen Kreditlinien bis heute nur anteilmässig beansprucht, so hat z.B. Korea, das Land mit dem grössten zugesprochenen Kredit, nur gerade ein Fünftel des möglichen Darlehens bezogen.
2. Der IWF bestimmt seine finanzielle Unterstützung eigenständig. Er koordiniert seineEngagements jedoch mit anderen Institutionen. Im Fall der Asienkrise z.B. hat der IWF eng mit der Weltbank und mit der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) zusammengearbeitet. Aus dieser Zusammenarbeit entstehen für den IWF aber keinerlein zusätzliche Kosten, da diese Institutionen über eigene finanzielle Mittel verfügen. Als Beispiel einer solchen koordinierten Intervention kann der Fall des Stützpakets für Korea betrachtet werden. Im Fall von Korea wurde eine finanzielle Unterstützung von insgesamt 58.2 Mrd Dollar bereitgestellt. Davon wurden 20.9 Mrd Dollar vom IWF selbst, 14 Mrd Dollar von der Weltbank und der ADB und die restlichen 23.3 Mrd Dollar von den G-10-Ländern und Australien auf bilateraler Basis zugesagt. Die bilateralen Verträge wurden allerdings nie unterzeichnet.
Die Weltbank ist in den Krisenregionen unabhängig vom IWF finanziell engagiert. So hat sie im letzten Geschäftsjahr (bis und mit 30. Juni 1998) in Südostasien 5.8 Milliarden Franken verpflichtet, in Russland 2.4 Milliarden Franken, in Lateinamerika 9 Milliarden Franken und in Afrika 4.3 Milliarden Franken.
Die regionalen Entwicklungsbanken sind ebenfalls in den verschiedenen Krisenregionen präsent. So hat die ADB in den Krisenregionen Südostasiens im letzten Kalenderjahr 14.1 Milliarden Franken verpflichtet, die Interamerikanische Entwicklungsbank in Lateinamerika 9 Milliarden Franken und die Afrikanische Entwicklungsbank in Afrika 2.7 Milliarden Franken.
3. Die Bonität der ausstehenden Guthaben des IWF kann in den meisten Krisenregionen als gut eingestuft werden. In der Vergangenheit war es selten der Fall, dass ein Land seine Kredite nicht mehr zurückzahlen konnte. Bei den Ausnahmefällen handelte es sich meist um Kriegsgebiete. Zurzeit sind nur gerade sieben Länder mit ihren Rückzahlungen in Verzug (Afghanistan, Kongo, Irak, Liberia, Serbien/Montenegro, Somalien und Sudan). Der IWF geniesst einen bevorzugten Gläubiger-Status, so dass die betroffenen Länder bei Zahlungsfähigkeit ihre Schulden zuerst gegenüber dem IWF begleichen müssen. Die beste Garantie für die Kredite des IWF stellen jedoch die strengen wirtschaftspolitischen Auflagen dar, die an die Vergabe der Kredite gebunden sind. Die Einhaltung dieser Auflagen fördert mittel- bis langfristig die wirtschaftliche Prosperität der betroffenen Länder und ermöglicht ihnen, die Kredite zurückzubezahlen.
4. Die Schweizer Beteiligung beim IWF, die sog. Quote, beläuft sich gegenwärtig auf 2470 Millionen SZR, was ca. 4.7 Milliarden Franken entspricht. Von der gesamten Quote hat der IWF bis zum heutigen Zeitpunkt ca. 80% gezogen. Dieser Betrag stellt eine Reserveposition der Schweizerischen Nationalbank (SNB) dar und ist somit keine finanzielle Belastung für die Bundesfinanzen. Zudem ist festzuhalten, dass die Quote weiterhin in Schweizer Eigentum bleibt und dass die Kredite an den IWF verzinst werden. Die Schweizer Quote entspricht 1,7 % der gesamten IWF-Quotensumme. Im Rahmen der soeben notifizierten Schweizer Beteiligung an der Quotenerhöhung des IWF wird die Schweiz ihre Quote um 1 Mrd SZR d.h. ca. 2 Mrd Franken auf 3458 Mio SZR erhöhen, was ca. 6.5 Milliarden Franken entsprechen wird. Zusätzlich zur Quote kann die SNB dem IWF auch verzinsliche Kredite im Rahmen der Allgemeinen und der Neuen Kreditvereinbarungen (AKV und NKV) gewähren. Voraussetzungen dafür sind, dass die Ressourcen des IWF nicht ausreichend sind und Krisen die Stabilität des internationalen Währungssystems gefährden. Diese Verpflichtung beläuft sich maximal auf 1557 Millionen SZR, d.h. ca. 2.9 Mrd. Schweizer Franken. Davon hat der IWF bis zum heutigen Zeitpunkt nur einen kleinen Anteil beansprucht (Siehe ad 6).
5. Der IWF beschliesst eigenständig über seine Hilfskredite. Vertragspartner sind bei diesen Krediten einzig das entsprechende Land und der IWF selbst. Es gibt in diesem Sinne keine anderen Organisationen, die an IWF-Krediten beteiligt sind. Für gewisse Länder in Krisenregionen hat der IWF seine finanzielle Hilfe mit anderen Institutionen wie der Weltbank und den regionalen Entwicklungsbanken abgesprochen. Die Schweiz beteiligt sich an der Finanzierung dieser Institutionen, jedoch unabhängig vom Schweizer Engagement beim IWF.
Insgesamt ist die Schweiz mit 4.8 Milliarden Franken an der Finanzierung der Weltbank beteiligt (wovon zum heutigen Zeitpunkt 295 Millionen Franken bereits einbezahlt sind, der Rest ist lediglich subskribiert), mit 417 Millionen Franken an der Asiatischen Entwicklungsbank, mit 411 Millionen Franken an der Afrikanischen Entwicklungsbank und mit 540 Millionen Franken an der Interamerikanischen Entwicklungsbank. Diese Beteiligungen bleiben in Schweizer Eigentum, werden verzinst und stellen die gesamte Schweizer Beteiligung an diesen Institutionen dar. Die Beteiligung der Schweiz an der Weltbank ist 1.72 %, an der Afrikanischen Entwicklungsbank 1.23 %, an der Interamerikanischen Entwicklungsbank ca. 0.4 % und an der Asiatischen Entwicklungsbank 0.6 %.
6. Durch die schweizerische Teilnahme an der Allgemeinen und der Neuen Kreditvereinbarungen des IWF verpflichtet sich die SNB zu einer Kreditlinie von höchstens 1557 Millionen SZR, d.h. ca. 2.9 Mrd. Schweizer Franken gegenüber dem IWF. Es handelt sich bei diesen Krediten jedoch nicht um Garantiesummen, weil diese Kredite nicht durch die Eidgenossenschaft garantiert sind. Seit dem Schweizer Beitritt zu den Bretton-Woods-Institutionen wurden die Kredite im Rahmen der AKV einzig für Russland aktiviert. Von den insgesamt rund 380 Millionen Franken, welche die Schweiz im Rahmen des Hilfspakets für Russland verpflichtet hat, wurden lediglich 86 Mio SZR, d.h. ca. 160 Millionen SFr vom IWF an Russland ausbezahlt. Inzwischen sind die Zahlungen des
IWF an Russland eingestellt worden, weil seitens der russischen Regierung kein klarer Reformwille erkennbar ist.
Es wird erwartet, dass im Rahmen des Hilfspakets an Brasilien in Kürze die NKV aktiviert werden.
7. Der Bundesrat ist überzeugt, dass der IWF einen wichtigen Beitrag zur Stabilität des internationalen Währungssystems leistet. Gerade eine kleine offene Volkswirtschaft wie die Schweiz ist auf ein funktionierendes internationales Währungssystem angewiesen. Der Bundesrat erachtet pauschale Vorwürfe gegen das Vorgehen des IWF, insbesondere in den Krisenregionen, als nicht gerechtfertigt. Hingegen bringt er konstruktive Kritik zur Politik des IWF über den Exekutivrat und den Interimsausschuss ein.
Die jüngsten wirtschaftlichen Krisen insbesondere in Asien haben viele Fragen über die Rolle des IWF aufgeworfen. An der jüngsten Sitzung des Interimsausschusses (Oktober 1998) stand die Frage der Architektur des internationalen Währungssystems und dessen Verbesserungs- und Verstärkungsmöglichkeiten durch den IWF im Vordergrund. Die Schweiz vertritt die Meinung, dass die Krisenprävention entscheidend verbessert werden muss. Jedoch müssen auch verbesserte Instrumente zur Lösung von Krisen gesucht werden. Die Asienkrise hat gezeigt, welch verheerende Auswirkung ein schwacher Finanzsektor für betroffene Länder haben kann. Der IWF muss solche strukturelle Aspekte stärker in seine Überwachung einbeziehen. Die Schweiz unterstützt den IWF in seiner Rolle als Krisenmanager, weil gerade die Asienkrise gezeigt hat, wie wichtig eine derartige Institution für die Koordination einer Krisenbewältigung ist.
Der Bundesrat erachtet die Rolle des IWF in der Asienkrise als durchaus positiv. Allerdings hat auch der IWF das Ausmass der Krise nicht vorausgesehen. Aus diesem Grund waren die IWF-Programme zu Beginn haushaltspolitisch mit grosser Wahrscheinlichkeit zu wenig expansiv. Wäre das wahre Ausmass der Krise voraussehbar gewesen, wäre eine grosszügigere Haushaltspolitik angebrachter gewesen. Der Bundesrat sieht aber für die geldpolitischen Empfehlungen des IWF in den Krisenregionen keine Alternative. Eine Zinserhöhung war zu Beginn nötig, um die Währungen in den betroffenen Ländern zu stützen, die unter enormem Abwertungsdruck standen. Eine Politik tiefer Zinsen hätte zwar eventuell kurzfristig belebend auf die binnenwirtschaftliche Aktivität gewirkt, doch hätte sich dadurch die Landeswährungen der betroffenen Länder noch stärker abgewertet. Die Aussenverschuldung, ausgedrückt in den entsprechenden Inlandswährungen, wäre dadurch auf noch untragbarere Höhen gestiegen. Das zentrale Element der IWF-Politik in den Krisenregionen war von Anfang an die Strukturpolitik v.a. im Bereich desFinanzsektors. Der Bundesrat ist der Meinung, dass sich diese Politik mittelfristig auszahlen wird.
Die Schweiz nimmt aktiv an der Gestaltung der IWF-Politik teil. An den halbjährlichen Treffen des Interimsausschusses, dem beratenden Organ des IWF, nehmen der Präsident des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank und der Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements teil. Unser Land ist zudem im Exekutivrat des IWF mit einem permanenten Direktor vertreten. Die Schweiz hat damit die Möglichkeit, zu allen wichtigen Sach- und Länderfragen Stellung zu nehmen. Dies erlaubt es ihr, aktiv im Währungsfonds mitzuwirken und dessen Kurs mitzubestimmen.
8. Die Schweiz mit ihrem international bedeutenden Finanzplatz benötigt eine starke Zentralbank, die grosszügig mit Währungsreserven ausgestattet ist. Aus diesem Grund hat der Bundesrat in der Botschaft über einen neuen Geld- und Währungsartikel in der Bundesverfassung vom 27. Mai 1998 ausdrücklich betont, dass die SNB höhere Währungsreserven halten sollte als andere Zentralbanken in vergleichbaren offenen Volkswirtschaften. Bei den in dieser Botschaft gemachten Überlegungen, wie hoch die gesamten Reserven der SNB sein sollen, wurde die Möglichkeit internationaler Finanzkrisen explizit berücksichtigt (vgl. BBI 1998 4063 ff.) Der Bundesrat teilt daher weiterhin die in der Botschaft geäusserte Einschätzung der SNB, dass nebst den ungesicherten Devisenreserven zusätzliche Währungsreserven in der Höhe von gut 10 Milliarden Franken oder rund 7 Prozent der Nettoverpflichtungen der Schweizer Banken gegenüber dem Ausland ausreichen, um einen wirksamen Beitrag zur Stabilität des Finanzplatzes Schweiz zu leisten. Bei einer vorsichtigen Bewertung der Goldreserven zu 8’000 Fr./kg (rund 60 % des Marktpreises) verkörpert dies einen Goldbestand von 1’300 Tonnen. Da die Nationalbank gegenwärtig rund 2’590 Tonnen Gold hält, werden nach Aufhebung der Goldbindung des Frankens rund 1’290 Tonnen für dieGeld- und Währungspolitik nicht mehr benötigt.